“節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地紅線”,是今年第32個(gè)全國(guó)土地日的宣傳主題。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)長(zhǎng)期以來的基本國(guó)策。礦用土地,作為土地資源的重要組成部分,在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。如何統(tǒng)籌好土地管理與礦業(yè)開發(fā)的關(guān)系,使礦業(yè)開發(fā)利用與中央節(jié)約集約用地精神、相關(guān)法律法規(guī)相銜接?多年來,國(guó)家相關(guān)部門堅(jiān)持法治為先、問題導(dǎo)向、綜合治理,在持續(xù)推進(jìn)相關(guān)政策改革、保障礦業(yè)正常運(yùn)行的同時(shí),有效提升礦業(yè)用地的綜合開發(fā)利用水平。
礦業(yè)用地的特殊性
土地,是人類生產(chǎn)生活中不可或缺的自然資源。礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)離不開對(duì)土地資源的占用、開發(fā)、利用等,礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權(quán)人依法進(jìn)行礦產(chǎn)勘查、采礦、選礦、修復(fù)治理等礦山生產(chǎn)活動(dòng)所必須占用的土地,分為礦產(chǎn)勘查用地和礦山生產(chǎn)用地。
在土地管理上,我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地的所有權(quán)不允許以任何形式轉(zhuǎn)讓,但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)兩權(quán)分離,采取兩套完全不同的準(zhǔn)入制度。礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《民法典》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中。
對(duì)于勘查用地,《土地管理法(2019年修訂)》第五十七條規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。據(jù)此,在法律層面上,礦產(chǎn)勘查用地被明確界定為臨時(shí)用地。
《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號(hào)),進(jìn)一步明確和細(xì)化了臨時(shí)用地相關(guān)內(nèi)容:礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等,在勘查期間臨時(shí)生活用房、臨時(shí)工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運(yùn)輸便道等使用的土地,包括油氣資源勘查中鉆井井場(chǎng)、配套管線、電力設(shè)施、進(jìn)場(chǎng)道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地可界定為臨時(shí)用地使用范圍,等等。
對(duì)礦業(yè)生產(chǎn)用地,《土地管理法(2019年修訂)》第四條規(guī)定,國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中,建設(shè)用地包括了工礦用地。
2020年,自然資源部發(fā)布《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》,將工礦用地進(jìn)行了細(xì)分。工礦用地指用于工礦業(yè)生產(chǎn)的土地。其中,工業(yè)用地指工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、裝備修理、自用庫(kù)房及其附屬設(shè)施用地,包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場(chǎng)等用地,不包括采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂(沙)場(chǎng),磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土(石)、尾礦堆放用地。
在用地取得上,礦山生產(chǎn)用地可通過臨時(shí)用地、征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式獲得。對(duì)于使用時(shí)間短、并且可以快速修復(fù)的土地,可以適用臨時(shí)用地的法律規(guī)定,按照現(xiàn)行臨時(shí)用地的要求辦理用地手續(xù)。依據(jù)2019年修訂后的《土地管理法》,除由政府組織實(shí)施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地外,大部分經(jīng)營(yíng)性采礦用地已無法通過土地征收方式進(jìn)行供地;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為新的供地方式,規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。
應(yīng)該看到,礦業(yè)用地尤其是采礦用地,由于礦產(chǎn)資源賦存條件、開采方式不同,與一般建設(shè)用地相比具有明顯的特殊性、復(fù)雜性。有研究曾將采礦用地的特殊性歸納為:采礦用地利用方式不同對(duì)土地的影響不同;采礦用地類型多,情況復(fù)雜;采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定,等等。
同時(shí)還應(yīng)看到,礦用土地在法律屬性上歸屬建設(shè)用地的工礦用地,又可細(xì)分為礦產(chǎn)勘查用地和礦業(yè)生產(chǎn)用地,而礦業(yè)生產(chǎn)用地又可細(xì)分為工業(yè)用地和采礦用地兩個(gè)細(xì)類。因此,礦業(yè)用地的取得須根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體情況分別對(duì)待,靈活采用臨時(shí)用地、征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等不同方式解決。而現(xiàn)實(shí)中,礦業(yè)用地審批涉及自然資源、林業(yè)、環(huán)境等部門,相關(guān)法律法規(guī)銜接不暢。尤其是采礦用地,按建設(shè)用地管理,長(zhǎng)期以來存在用地取得時(shí)限長(zhǎng)、成本高、退出難等問題。
進(jìn)入新時(shí)代,生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)土地管理、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)提出了新的更高要求。銜接好相關(guān)法律法規(guī),處理好依法采礦與合理使用土地關(guān)系,成為礦業(yè)用地政策改革完善的落腳點(diǎn)。
探索采礦用地方式改革
長(zhǎng)期以來,自然資源部高度重視礦業(yè)用地政策研究與改革實(shí)踐,在采礦用地改革上進(jìn)行大量積極而有益的探索。
法律規(guī)定了臨時(shí)用地制度,為采礦用地方式改革提供了遵循。為創(chuàng)新采礦用地管理方式,推進(jìn)采礦用地管理制度改革,2005年原國(guó)土資源部通過《關(guān)于對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)》,同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點(diǎn),探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時(shí)用地的方式供地,既保障礦山企業(yè)用地,又嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
2011年,原國(guó)土資源部分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革;2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時(shí)用地方式改革,探索采礦用地新的供地方式。
廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)驗(yàn)收后,學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值,被認(rèn)為是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。擴(kuò)大試點(diǎn)改革,不僅有效化解了采礦用地供應(yīng)矛盾,合理調(diào)整了政府、企業(yè)和農(nóng)民的三者利益,而且節(jié)約集約利用了土地,促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。更為重要的是,實(shí)踐探索中礦用土地存在的問題得以逐步厘清,相關(guān)政策不斷完善。
2016年,原國(guó)土資源部聯(lián)合四部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確提出,要完善用地政策,根據(jù)不同礦種和開發(fā)方式,建立差別化、針對(duì)性強(qiáng)的用地政策。該文件對(duì)礦用土地管理改革的內(nèi)容已有所涉及。
2020年6月,自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地方式改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》提出,探索采礦用地政策,組織開展試點(diǎn)政策實(shí)施效果評(píng)估,推動(dòng)試點(diǎn)成果的政策轉(zhuǎn)化。之后,自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策,保障采礦用地合理需求。積極推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改,研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見文件;按照《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》要求,積極推進(jìn)“凈礦”出讓,做好與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接,確保礦業(yè)權(quán)人可以正常開展勘查開采工作。
對(duì)礦用土地政策走向,有專家認(rèn)為應(yīng)掌握幾點(diǎn):土地供應(yīng)政策與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃緊密相連,屬于國(guó)家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的,土地供應(yīng)自然就相對(duì)寬松;土地供應(yīng)指標(biāo)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)各個(gè)行業(yè)不一樣,戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的用地審批應(yīng)該比較容易,等等。
加快釋放土地政策紅利
土地復(fù)墾是提高土地社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的重要途徑,更是礦業(yè)權(quán)人使用土地而必須依法履行的義務(wù)。
《土地復(fù)墾條例》規(guī)定,生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地,按照“誰損毀,誰復(fù)墾”的原則,由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。但是,由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地,由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地;地下采礦等造成地表塌陷的土地;堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地,由土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。
修訂后的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》明確,采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,計(jì)提礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金,統(tǒng)籌用于開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾。
黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度,相關(guān)制度密集出臺(tái)。黨的十九大報(bào)告提出,建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的實(shí)踐中,礦業(yè)領(lǐng)域的土地復(fù)墾被賦予了新的內(nèi)涵和外延。
而伴隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn),礦區(qū)生態(tài)修復(fù)政策紅利不斷釋放。2015年,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確,要加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題,開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。同時(shí),我國(guó)加快推進(jìn)立法修法工作,如長(zhǎng)江保護(hù)法、森林法、防沙治沙法、土地管理法,及礦產(chǎn)、草原、自然保護(hù)地、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)等方面的重要法律,為國(guó)土修復(fù)提供全面法律支撐。中央財(cái)政安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金,真金白銀地支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)。京津冀周邊、汾渭平原、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域等重點(diǎn)地區(qū)歷史遺留廢棄礦山環(huán)境修復(fù)治理被納入其中。
如何建立礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化機(jī)制?鑒于土地資源的再開發(fā)、再利用是礦山生態(tài)修復(fù)中的主要利益來源,業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為應(yīng)充分釋放礦山生態(tài)修復(fù)中的土地政策紅利。
2019年底,自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》,通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等政策,激勵(lì)社會(huì)主體投入礦山生態(tài)修復(fù),解決激勵(lì)政策不明晰,礦山建設(shè)用地?zé)o法盤活、新增建設(shè)用地獲取難等問題。例如,已有的因采礦塌陷無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地可據(jù)實(shí)核定;對(duì)歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地,可通過賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)的方式,激勵(lì)社會(huì)資本投入;可按有關(guān)規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權(quán),可采取彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的差別化土地供應(yīng)方式;礦山存量建設(shè)用地修復(fù)后的騰退指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)使用。
事實(shí)上,對(duì)于礦山生態(tài)修復(fù)中土地開發(fā)利用的支持激勵(lì)政策相關(guān)規(guī)定中早有體現(xiàn),散見于不同時(shí)期的不同文件中。
例如,《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了退還耕地占用稅、確定長(zhǎng)期使用權(quán)、政府給予補(bǔ)貼、用作補(bǔ)充耕地指標(biāo)等土地復(fù)墾激勵(lì)措施。《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(國(guó)土資源部令第61號(hào))鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用,鼓勵(lì)土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕1號(hào))規(guī)定了歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用的獎(jiǎng)勵(lì)政策,將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾按照建設(shè)用地增減掛鉤管理?!蛾P(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕63號(hào))從土地復(fù)墾和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合角度,提出堅(jiān)持開放發(fā)展理念,將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合推進(jìn)?!蛾P(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào))規(guī)定,歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾形成的新增耕地節(jié)余部分,均可納入補(bǔ)充耕地管理,用于耕地占補(bǔ)平衡。
《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號(hào))被認(rèn)為是在堅(jiān)持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”的原則下,集中規(guī)定了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域中的土地支持政策,充分釋放了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的土地政策紅利,為礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制的建立提供了政策保障。
2021年11月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》,將礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入重點(diǎn)領(lǐng)域,在規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用等方面予以政策支持。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制,在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下,合理安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。修復(fù)后的集體建設(shè)用地,符合規(guī)劃的,可根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權(quán)。社會(huì)資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益,在完成修復(fù)任務(wù)后,可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益。
近年來,我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)中涌現(xiàn)出的一批批典型案例和成功模式,佐證了土地政策紅利充分釋放帶來的積極效應(yīng)。例如,江蘇徐州潘安湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)以“礦地融合”為理念,帶動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,維護(hù)了土地所有者權(quán)益;上海的“深坑酒店”項(xiàng)目、威海華夏城礦坑修復(fù)項(xiàng)目,都是對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再利用。
當(dāng)然,礦用土地政策法規(guī)的完善不可能一蹴而就,既需要理順歷史遺留的問題,也需要契合時(shí)代發(fā)展的背景,更需要多方合力,創(chuàng)新舉措。相信,隨著相關(guān)法律法規(guī)研究的深入、改革探索經(jīng)驗(yàn)的不斷積累,礦用土地政策將在協(xié)同礦業(yè)開發(fā)與土地節(jié)約集約利用、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與礦山生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮更大的作用。